中国“放管服”改革研究的进展与前瞻

编者按

十八大以来，我国“放管服”改革在探索中前行，已然成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要撬动点，是全面深化改革的关键性举措。理论是实践的抽象与理性反思的结果，随着实务界的不断发展探索，自然会引起学界的理论观照。本文系统梳理国内有关“放管服”改革领域的研究进展，把握其研究趋势和发展动态，总结成功经验与失败教训，以期提炼缘起于中国实践、具有中国特色的治理经验，为全世界提供解决相关政府治理问题的“中国方案”“中国话语”。

作者简介

陈世香，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，地方政府公共服务创新研究中心主任，研究方向：行政伦理与行政价值、比较行政管理、公共政策与公共服务创新研究；黎德源，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。

文章结构

一、研究背景二、国内外有关中国“放管服”改革研究的总体进展     （一）有关“放管服”改革相关概念与构成内容的理论阐述     （二）有关“放管服”改革过程的缘起、发展演化与内在逻辑研究     （三）有关“放管服”改革的实践成效、问题与对策研究     （四）有关“放管服”改革实践中某一环节或领域相关主题研究     （五）有关“放管服”改革的地方实践调研     （六）有关“放管服”改革成效评估研究三、有关中国“放管服”改革研究的发展特征与趋势     （一）发展特征     （二）趋势

摘要

“放管服”改革是我国深化行政体制改革、实现政府治理体系和治理能力现代化的最新改革进展和表现形式。国内外有关中国“放管服”改革实践的理论研究起步很晚，但已经在相关概念与构成内容的理论阐述、改革过程发展演化与内在逻辑、改革实践问题与规范对策、改革实践环节或领域相关主题、地方改革实践及其成效评估等方面取得了迅速进展。相关主题研究呈现出一些结构性特征，但总体上方兴未艾，也展现出了较为明晰的理论与实践研究发展趋势。

01

研究背景

十八大以来，党中央从“四个全面”战略布局出发，将转变政府职能作为深化经济体制和行政体制改革的关键，强调经济和行政体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2013年，新一届政府成立后首次国务院常务会议即将转变政府职能提上日程，并把“简政放权、放管结合”作为改革的“当头炮”和“先手棋”。2014年，在督查总结各地政府改革成效基础上，简政放权工作从“放”和“管”两个轮子都要圆，拓展到要进一步做好“接、放、管、服务”，形成了“权力下放、监管跟上、服务提升”的改革理念。2015年5月，在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，李克强总理明确提出，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即将“优化服务”纳入“放管结合”范畴，由此形成了“放管服”三管齐下、全面推进的新格局。迄今为止，国务院连续五年召开全国推进政府职能转变电视电话会议部署相关工作，强调要在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，要以满足人民日益增长的美好生活需要、营造国际一流营商环境、发展壮大新动能为目标，促进政府治理体系和治理能力现代化，促进经济社会持续健康发展。十九届四中全会《决定》也强调指出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”。事实上，“放管服”改革与党的十一届三中全会以来市场取向改革大思路一脉相承，是“放开搞活”历史经验的延续和发展。正如李克强总理在2019年6月25日全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话中指出，深入贯彻新发展理念，大力度深化改革扩大开放，其中一个关键性举措就是持续推进“放管服”改革。
在全面深化改革战略部署推动下，恰如李克强总理所言，各级政府在“简政放权”“放管结合”“优化服务”等方面采取了系列改革措施。这些改革对于推进经济转型升级、实现经济稳中向好起到了关键支撑作用。2019年10月23日，世界银行发布《2020年营商环境报告》对全球190个经济体的营商环境便利度进行了评估。报告显示，中国总体排名比上一年上升15位，名列第31名。该报告声称，由于大力推进改革议程，中国连续第二年跻身全球营商环境改善最大的经济体排名前十。但是，该报告同时显示，我国营商环境与国际先进水平相比仍有较大差距，有些指标排名比较靠后。比如，中国在纳税（排名第105）、获得信贷（排名第80）和跨境贸易（排名第56）等领域仍显滞后。因此，在当前国际形势特别是国际经贸环境发生深刻变化的情境下，要提高国际竞争力，恰如李克强总理所强调，“深化‘放管服’改革、转变政府职能的成效仍是初步的，优化营商环境还要付出艰苦努力。”
迄今为止，我国“放管服”改革在探索中前行，总体上经历了一个中央定方向、地方先行先试、试点经验总结与推广的渐进改革过程。这一改革模式呈现出很强的适应性。然而，随着改革深入，不仅风险日趋增大，且逐渐触及深层次制约因素。理论是实践的抽象与理性反思的结果。实践发展需要自然会引发学界的理论观照。通常说来，重大改革创新实践理应是系统化改革理论指导下的实践体现。由此，系统梳理理论领域相关研究主题的研究进展，把握其研究趋势和发展动态，不仅是总结我国改革进展，尤其是成功经验与失败教训，进一步深化改革实践之必要，也有助于提炼缘起于中国实践、具有中国特色的治理经验，增加相关学科理论知识存量，乃至于为全世界提供解决相关政府治理问题的“中国方案”“中国话语”。至少，这也是及时总结相关领域理论研究进展，把握研究概况、可能存在的理论空白和发展趋势，为学界提示相关领域前沿性研究论题之必需。不过，既有研究文献检索发现，目前境内外有关中国“放管服”改革实践的研究尽管进展迅速，但尚未发现有关研究进展的系统文献分析公开发表。为此，本文试图对境内外有关中国“放管服”改革相关主题研究文献，主要是代表最新研究进展的期刊论文，进行系统梳理与分析，总结研究进展，展望其可能存在的研究空间和发展趋势。

02

国内外有关中国“放管服”改革

研究的总体进展

或许是由于其演化进展的迅捷性，也可能是由于话语体系变迁的过于频繁，抑或是理论批判与反思固有的滞后性使然，我国“放管服”改革这一重大实践事件目前尚未得到境外学者的直接理论关注。文献检索发现，国外学者没有公开发表直接涉及中国“放管服”改革这一主题的研究文献。不过，中国改革开放以来经济管理体制和行政管理体制改革大趋势催生了各领域政府放松管制实践蓬勃之势，引发了境外社会科学界对于中国政府放松管制问题的研究兴趣。其中，有些研究涉及对某一行业规制改革及其效应的分析，主要包括金融、银行、航空、电信、电力、能源和林业等部门和领域。这些研究通过对相关部门放松管制改革的历程梳理和数据分析，一方面较为系统地比较改革前后的效能变化，探析了改革的影响和效应；另一方面也剖析政府放松管制改革可能存在的问题，并试图经由实证分析寻找其内在机制和解决对策。还有一些研究则涉及对不同国家和地区多行业规制问题的研究，主要包括中印比较，中国内地与香港的比较等，分别比较研究了国有企业放松管制改革策略、效果的异同以及电信行业放松管制的影响因素和实现路径，以图在比较中提取有益的改革经验。这些研究通常运用数据包络分析、比较制度分析、指数分析、案例分析等研究方法。可以预见，随着中国“放管服”改革实践的不断推进，将会有更多的相关研究成果呈现到国际学术界。

国内有关“放管服”改革的研究进展几乎与改革实践同步。截止到2020年1月1日，以中国期刊全文数据库CNKI为样本框，篇名字段中检索“放管服”，文献来源类别选取“全部期刊”，检索出1281篇文献；文献来源类别选取各类核心期刊，涉及“SCI来源期刊”“中文核心期刊”“EI来源期刊”“CSSCI来源期刊”“CSCD来源期刊”，检索出145篇文献，约占全部期刊的11.32％。以“放管服”改革为篇名的首篇期刊论文发表于2015年。短短数年间，相关主题研究论文发文量保持快速增长，全部期刊发文量依次为4、57、294、475和447篇。其中，核心期刊发文量尽管总体较少，但2015-2019年依次为3、4、31、47和59篇，数量规模逐年增加，增速同样较为迅速。这体现出“放管服”改革实践主题业已引发国内学界关注。对相关文献，主要是对于核心期刊论文的分析显示，国内学者相关研究主要是围绕以下主题展开。
1.有关“放管服”改革相关概念与构成内容的理论阐述几乎所有相关文献都多少对“放管服”改革相关概念进行了界定。其中，大多数文献或者直接将“放管服”界定为“即是简政放权、放管结合、优化服务，建设人民满意的服务型政府”，或是逐个阐述“放”“管”“服”具体改革内容，但没有进行较为系统的理论界定和阐述。不过，也有一些文献尝试从不同视角对“放管服”改革核心概念及其内容进行较为系统的阐释。其中，多数是从公共管理学或是行政学视角进行界定。比如，张定安强调对“放管服”改革理念的再认识，认为“放管服”体现了政府职能转变的核心理念，体现了政府自身建设的完整性，是行政管理体制改革工作的深化。其中，“放”的核心是政府角色定位问题，是要重新界定政府、市场、社会边界和相互关系；“管”的核心是政府管理转型问题，目的是建设现代政府；“服”的核心是在“放”与“管”全面深刻变化基础上形成的治理理念、机制和体系，既是改革举措，也是改革目标，目的是建设人民满意的服务型政府。吴江持类似看法，认为“放”是该改革理念的核心要素，是要“重新认识政府在整个社会的定位，重新界定政府、社会以及市场之间的界限”，“管”是指“政府的管理要进行逐步转型”，而“服”是在我国政府部门“放”与“管”更加深入以后的管理理念，其目的就是为了建设公共服务型政府。一些学者如孙天承从法治化视角探讨了“放管服”改革的价值内涵，认为“放管服”职责是由“持续简政放权”“加强监管、调控”“优化公共服务”三者统合而成的综合性职责，“放”“管”“服”三种政府行为模式同时并举、缺一不可。张新宁等人从政治经济学视角认为“放管服”改革是对政府经济职能在社会主义市场经济中的科学定位，在“放管服”改革中，简政放权、放管结合是手段，优化服务是目标。高小平等人认为“放管服”改革将政府职能转变具化为放权、监管和服务三个维度，并基于战略绩效管理视角，建构起“战略－结构－绩效”范式分析改革的理论内涵和实践特征。值得指出的是，毛寿龙等人从秩序维度阐释了“放管服”改革及其获得感的实质内涵，认为“放管服”改革存在秩序维度的冲突，改革要取得成功，并让企业和民众有“获得感”，须从秩序维度进行治道变革；而从关注政府的秩序维度进行治道变革的要义看，推动“放管服”改革就是要从权力治理转向权利治理，从单中心治理转向多元参与治理，从强制性、等级性、条块分割、心理失衡的治理转向自愿的、平等的、整体的、网格状、心理协调的治理。而且，该研究认为“放管服”改革“是行政审批制度改革在新常态时期的重要内容”，是行政执法体制机制改革，不是行政管理体制改革，更不是整个政府体制的改革创新。
由此可见，尽管视角或有不同，除了个别研究，对于“放管服”改革内涵理解总体上趋于一致，即“放管服”改革是具有内在一致性的系统改革进程，其本质在于实现政府职能转变，经由简政放权、管理转型、优化运行机制方式，建构以人民为中心、“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的服务型政府，实现国家治理能力和治理体系现代化。其实，国务院在2016年5月颁发的《推进简政放权、放管结合、优化服务改革工作要点》具体阐明了“放管服”改革内涵，而以上解读也基本与之相吻合。但是，有关“放管服”改革各部分内容的具体构成类型及其内在关联性，目前还缺乏系统、深入的理论分析。与此同时，既有理论阐释或理论视角众说纷纭，且往往是基于改革不同构成部分或是基于不同切入点、运用不同的理论体系进行的解读。换言之，有关“放管服”改革相关核心概念内涵及其构成内容的理论阐述还缺乏公认的统一理论架构，需要综合分析现有理论研究和改革实践成果，建构一个更好的理论解释体系。
2.有关“放管服”改革过程的缘起、发展演化与内在逻辑研究该方面研究侧重于有关我国政府“放管服”改革实践过程及其内在关联性或是价值追求的分析。其中，李军鹏较早尝试对“放管服”改革历程进行系统梳理，认为这一历程是从改革传统行政体制开始的，大体经过了面向市场经济转型、市场经济体制完善时期、市场决定性作用时期等三个阶段；改革过程呈现出根据社会主义现代化建设不同阶段的发展要求准确定位“放管服”改革的目标及其重点任务，牢牢把握政府职能转变核心积极有为地推进政府改革等七个方面的基本经验。在他看来，为适应中国特色社会主义进入新时代的要求，我国“放管服”改革的主要目标就是要满足人民日益增长的美好生活需要，提高实体经济的吸引力与竞争力，全面建设国际化、法治化、便利化的国际一流营商环境。而中国行政管理学会课题组对于改革历程的认识稍有不同，不是将改革开放以来市场化改革都视作为“放管服”改革范畴之内，而是认为“放管服”改革是“放开搞活”历史经验的延续和发展，是在全面深化改革的实践探索中不断完善的一个改革进程和阶段。而且，该研究强调指出，“放管服”改革不仅仅涉及营商环境，还涉及群众干事创业环境和公共服务、政府事务环境，不仅仅强调企业的获得感与满意度，还强调人民群众的满意度和获得感。而张新宁等在较为系统地梳理我国经济管理体制改革历史脉络及其价值定位演变逻辑的基础上，认为“放管服”改革实质上是市场经济条件下政府经济职能的科学定位问题，是社会主义市场经济体制的一场深刻变革。李水金等则认为我国政府“放管服”改革内含了制度主义、工具主义和试验主义三种演进逻辑，早在改革开放之初，由于面临许多未知的风险和不确定性，改革就带有明显的实验主义治理特征。
由此，既有研究不仅在分析视角和理论基础上存在较大区别，而且对于我国“放管服”改革历程、内容构成及其实质的认识都有程度、乃至于性质上的分歧和差异。这正是我国“放管服”改革处于一个不断发展的动态过程，构成内容与涉及领域不断调整，“在全面深化改革的实践探索中不断完善”等改革实践的理论反映，也意味着学界对于这一重大改革实践的理论认知尚处于探索与不断深化过程之中。
3.有关“放管服”改革的实践成效、问题与对策研究
多数研究文献都包含了这一议题。其中，马宝成最早探讨了“放管服”改革成效和推进改革的重点任务。张定安剖析了推进“放管服”改革要深入思考的几个问题，提出了关于全国一盘棋推进“放管服”工作的基本原则和推进改革的具体建议。李军鹏较为系统地分析了十九大后深化“放管服”改革面临的新时代与新要求，认为深化“放管服”改革需要采取持续简政放权、打造国际化市场环境等系列措施。宋林霖等引入营商环境视域，在比较借鉴世界银行营商环境指标体系并介绍其特征的基础上，从便利度、法治化和国际化三个维度，比较分析了新加坡、新西兰、美国与中国营商环境的差异及根源，最终从政务、法治、市场、国际化诸环境维度，探讨了我国“放管服”改革的推进路径。秦长江以河南省为例，探讨了“放管服”改革存在的问题与原因，结合改革进程的阶段性特征，提出了推进改革的对策措施。而薛阳等人则以甘肃省为例，探析了西部地区深化“放管服”改革的对策建议。
除了个别文献，有关这一主题的研究大多是规范性研究，且是基于二手资料，主要是以政府工作报告和主要领导人讲话为依据，主观研判“放管服”改革成效、问题及其原因，进而提出对策建议。这些研究无疑具有启发意义，但由于多数缺乏必要的系统理论分析，更没有基于经验数据的实证分析形成有关改革实践内在运行机制，尤其是因果关系的有效认知，所得出结论和所提出建议的科学性有待进一步的实践检验和科学论证。
4.有关“放管服”改革实践中某一环节或领域相关主题研究一些研究聚焦于“放管服”改革某个实践环节或理论维度展开研究。其中，高小平等人尝试将绩效管理制度创新融入“放管服”改革，建立“四个人民”绩效管理理论和以公共价值为基础、以战略为导向的绩效管理三角环圈模型，经由构建协同化绩效管理体系等战略措施，旨在为深化“放管服”改革探寻新的发展理念、制度安排和优化路径。孙天承聚焦于政府协调市场运行与发展职责的法治化路径，认为党和政府应当运用法治思维与方式，推行改革，尽快尽早地确立“放、管、服”职责体系，使之造福于市场经济和人民群众。高学栋等人在评估山东省推进“互联网＋政务服务”的“放、管、服”改革经验基础上，分析当前“互联网＋政务服务”存在的普遍性问题，并提出对策建议。邓念国在分析浙江省衢州市“最多跑一次”改革经验基础上，提出了针对政务大数据共享壁垒的破解思路。而李军鹏则探讨了改革中长期存在的“效率困境”及其表现形式，结合江苏省“不见面审批（服务）”与政务服务网建设实例，指出破解“效率困境”的根本出路是“互联网＋政务提速工程”及其实施措施，展望了新时代深化“放管服”改革彻底破解“效率困境”的可能路径。
另一些研究则聚焦于某一个行业领域或实践部门“放管服”改革展开研究。较多文献聚焦于税务“放管服”改革。张炜对教育“放管服”改革的内涵、价值和实质进行了解读。刘太钢等人探讨了“放管服”改革背景下医疗广告监管的问题与出路。刘雯科比较分析了“放管服”改革背景下政务与便民大厅建设在服务对象、审批功能及其建设定位方面的差异性和区别。孙颖分析了国资监管“放管服”改革的进展与成效，剖析了改革存在的利益固化藩篱等瓶颈因素，提出了国资监管“放管服”改革的思考和建议。宋林霖等在系列相关论文中分别关注了“放管服”改革背景下地方政务服务中心、行业协会、大市场监管体制等相关机构改革问题，提出了针对性较强的优化建议。
值得注意的是，有关“放管服”改革某一行业领域或实践部门的研究由于研究对象更为聚焦，且往往是基于所在本部门本单位实践问题进行的思考，可能是由于作者对于相关主题更为熟悉等缘故，研究往往具有经验材料支撑，即使主要是规范性对策研究，也往往具有较强的针对性和实践意义。但是，这些研究通常缺乏较为系统的理论分析框架，研究的专业性和理论性不足。另一方面，针对“放管服”改革某一实践环节或维度展开的研究则往往由学者实施，大多是课题研究的阶段性成果。这些研究比较注重理论建构，同时兼顾调研经验，体现出较强的学术规范和理论追求。其中，宋林霖等人开展的系列研究较为典型，是有针对性、成系列地展开长期研究的理论结果，体现出成系列研究的理论抱负和较高的研究水平。
5.有关“放管服”改革的地方实践调研日益增多的研究文献聚焦不同地方“放管服”改革实践进展、成效、问题与对策建议。其中，大致可以细分为两类研究。
其一是有关地方“放管服”改革动力及其发展路径的规范性理论分析。丁照攀等人探讨了“放管服”改革背景下地方治理结构的变迁，认为由政府“统制”结构、协同互动结构向协调联动结构变革存在着时代必然性与实践性，并就如何从理论上构建政府、市场与社会多元主体协调联动的治理结构模型进行了建构尝试。赵光勇等在分析浙江省“最多跑一次”改革历史进路与内在实践逻辑的基础上，将改革成功归功于理念、制度、组织和文化等要素的相互配合，指出改革未来是技术倒逼下的政府数字化转型。刘双良等在分析我国“放管服”改革总体现状和典型模式的基础上，探讨了提升地方治理能力的“互联网＋政务服务”建设路径。崔运武等人以政策有效执行及影响因素作为分析的基本框架，探析当前地方政府“放管服”改革存在问题及其原因，并基于整体性治理理念，提出了应对改革挑战的对策建议。而程波辉等人则从管制型政府与服务型政府的比较视角对“放管服”改革进行理论分析，并对地方“放管服”改革实践效果进行了诊断分析。
其二是有关地方改革进程的实证研究。郁建兴等人基于调研资料梳理和比较分析指出，将评价改革成效的权力交给人民群众，扭转以往政府中心主义的改革逻辑，是浙江省“最多跑一次”改革得以实质性推进简政放权的重要经验；而为了深化和巩固改革成效，需要进一步实现政务标准化和信息共享。苏亮等以楚雄彝族自治州为个案，运用统计数据，就基层推进“放管服”改革实践进展、成效、存在问题及其原因进行主观研判，并提出对策建议。毕瑞峰等则基于广东省中山市镇区改革较为翔实的调研数据，分析了“放管服”改革背景下地方政府事权承接的基本情况、存在问题及其原因，对推进改革和事权承接提出建议。侯志阳实证调研了“放管服”改革背景下乡镇政府公共服务履职情况，认为基层“放管服”改革力度非常有限，并未引起乡镇政府公共服务履职的实质变化；其根源既包括目标责任考核等结构性因素，也包括乡镇政府的自利性因素。为此，应该以“放管服”改革为抓手，推动乡镇政府强化公共服务职能。
值得指出的是，有关地方政府改革进程方面的公开发表实证研究并不多见。而且，之所以称上述研究为实证研究，主要是因为这些文献采取了经验数据或是运用了案例研究等方法。从严格意义上来说，这些研究大多没有对相关主题所涉及内在因果机制进行科学规范的学理研究，相对较为科学的也就是对相关问题及其表现进行了描述性实证分析和主观研判。因此，如果要对“放管服”改革进程中的因果机制进行较为深入的研究，就需要学界引入更为规范、科学的实证研究方法和相关研究手段。
6.有关“放管服”改革成效评估研究如前所述，很多研究文献对“放管服”改革的进展、成效与问题进行了研究，但真正运用科学评估方法对改革成效进行测评研究的屈指可数。其中，王琛伟经由回顾政府改革效果评估理论与研究文献，提出有关“放管服”改革成效评估的必要性，并尝试性地提出了关于我国“放管服”改革成效评估体系的基本要素与总体框架的理论构想，且参考世界银行营商环境评价指标体系和评价方法，从六个方面构建“放管服”改革成效评估体系。在作者看来，“这在国内对“放管服”改革成效评估的研究中尚属首次，具有创新性。”该论文在有关既有评估指标体系的差异性、评估研究的进展与不足，乃至于评估指标体系要素构成及其实施机制建构等方面提出了具有启发性的论点，但也至少存在两个方面不足：其一，没有进行具体适用研究与检验，纯粹是一种理论推演；其二，有关指标构成要素等方面的探析比较初步，属于主观研判，科学性不强，适用性也可能不会太好。

03

有关中国“放管服”改革

研究的发展特征与趋势

1.发展特征随着“放管服”改革实践的不断深入，国内相关主题研究成果呈现规模迅速攀升趋势。总体而言，既有研究成果呈现出以下几个方面的发展特征：
（1）研究视角或切入点相当丰富，但总体上呈现出碎片化、表象化特征，较为规范、科学的理论研究成果严重不足。来自公共管理学、政治经济学、法学、大数据管理与电子政务、财政学等多个学科领域的学者聚焦于这一重大实践事件领域，而切入点更是涉及“放管服”改革过程及其内容构成的各个环节、领域或不同维度。这既意味着这一领域的理论研究价值与实践意义所在，也表明这一领域的复杂性、多维度性和研究的综合性。同时，我们也必须看到，由于“放管服”改革是一个长期动态调整过程，改革进程方兴未艾，有关改革过程价值定位，各种改革措施类型及其实施强度，改革成效评估及其内在生发机制等方面的综合性研究或是缺乏统一认知，或在刚刚起步。相应地，这一领域在研究主题、研究对象及研究内容诸方面呈现出明显的碎片化、表象化特征，全面探析改革进展、内在运行逻辑机制的系统深入的理论分析明显不足。
（2）研究方法日趋多元，但实证类研究成果总体偏少。既有研究多是应用导向，或说是实践问题导向，大多偏重传统规范研究和比较研究方法。基于实证调研的研究呈现增多趋势，但主要是例证和主观研判分析。运用系统理论建构和实证研究技术，尤其是定量研究技术的理论创新导向研究成果很少，有关“放管服”改革过程内在作用机制，尤其是基于因果关系研究的理论研究成果极为少见。既有研究文献很少有基于科学理论建构与实证调研基础上的研究成果，目前尚没有见到有关“放管服”改革整体进程，不同改革措施类型及其实施强度，内在运行逻辑和动力机制系统的有效理论架构和实证研究成果。当然，也有进行理论建构与解析的研究尝试，但主要是基于逻辑推演和主观研判分析，缺乏系统的理论建构，尤其是缺乏运用实证数据进行科学论证与检验，总体上仍然处于理论建构初期阶段。当然，这也与我国“放管服”改革实践进展有关，但由此可以预见，这一领域的系统理论研究工作有大量工作可做。
（3）就研究对象和内容而言，有关“放管服”改革进程各种改革措施类型及其实施强度、不同实施模式机制及其内在逻辑、动力机制和改革成效评估诸方面的理论建构工作方兴未艾，有待更为系统的研究投入和理论尝试。毋庸置疑，“放管服”改革是一个正在发生的动态系统进程，其未来究竟如何，尚存未知。要对这一复杂系统进行有效阐释，要经由对改革自身的相关制度文本、改革主体相关理念与行为、改革措施类型及其效果、改革制度与社会环境等纷繁复杂的巨量相关因素进行系统搜集与梳理分析，综合考量、尝试运用各种既有理论架构与分析工具，设计科学规范的理论分析架构和调研方案，经由较大规模的实证调研和文献研究工作，方有可能。
（4）应用性研究成果偏多，理论性研究成果偏少，尤其是有关“放管服”改革整体进程、内在动力机制及其成效评估方面的本土化研究成果极为缺乏。既有研究成果多是实践导向、规范导向的对策建议类研究成果，难以体现出足够的理论关怀与贡献。同时，由于缺乏整体性研究视角、科学的研究设计、规范的理论建构与论证过程，既有研究成果也很难建构出能够有效阐释“放管服”改革整体进程及其内在动力机制的本土化理论成果。事实上，如前所述，一方面，一些研究尝试进行理论建构并用以阐释改革实践，但是，由于没能运用科学研究方法对相关理论假设进行本土化建构与论证，尚未能形成系统有效的话语体系和理论研究成果。另一方面，不少学者尝试运用个案研究方法和经验数据进行研究，但在研究过程中往往走上了经验主义主观研判道路，所得出的研究结论往往理论性不足或说服力存疑，难以形成科学的本土化理论建构。
2.趋势
“放管服”改革是改革开放以来我国政府改革逻辑深入拓展的自然结果，也是新时代党政部门推动政府治理体系与治理能力现代化的基本抓手。这一改革实践及其成效无疑具有重要的实践意义和时代价值，也集中体现了中国公共管理实践领域改革探索的最新进展和基本发展趋势。因此，对这一重要改革实践事件进行科学研究，揭示改革进程的基本构成与影响因素，尤其是其内在运行机制，既是理论界坚持问题意识和实践导向，服务于改革实践的基本要求，更是及时观察改革进展，提炼出具有中国特色的相关领域理论知识乃至于进行本土化话语建构的理论发展需要。究其实质，有关“放管服”改革研究需要解决的理论问题在于，如何综合运用公共管理学、政治学、经济学、法学等相关学科理论知识，尤其是有关国家治理现代化和服务型政府建设相关理论知识，综合运用规范研究与实证研究相结合的技术路线，建构起既符合一般科学规范、又具有本土特色的理论框架乃至于话语体系，科学描述、阐释我国“放管服”改革实践进程各种构成成分与影响因素及其内在作用机制。在此基础上，应用性研究主题则在于，运用相关理论研究成果，及时、有效地研判改革困境与发展趋势，并且能够根据实践需要提出针对性策略方案建议。具体地，为推进我国“放管服”改革相关研究进程，今后一个时期内，学术界可能需要在以下几个方面展开研究。
（1）廓清“放管服”改革研究的基本理论前提与实践背景。从理论上廓清何为“放管服”改革，需要厘清各种不同的理论渊源、话语体系，建构具有中国特色“放管服”改革研究理论框架。其中主要涉及“放管服”改革研究的相关理论基础，“放管服”改革与经济体制及行政体制改革的内在关系及其历史演化，不同改革措施组合类型及其结构－功能特质等相关概念的理论渊源和实践关联，中国“放管服”改革实践在不同时期不同层级的结构与演化特征等相关论题。
（2）区分我国不同层级政府在深化“放管服”改革方面的职责异同，澄清深化“放管服”改革过程中的“顶层设计”与“地方创新”关系问题。主要涉及不同层级政府在深化“放管服”改革过程中的“公约数”职责，不同层级政府深化“放管服”改革过程中的“独特”地方创新职责，当前各级政府在深化“放管服”改革过程中的职责实现途径、手段与实现特征等论题。
（3）“放管服”改革不同措施组合类型及其实施强度评估研究。通过类型学分析，建构“放管服”改革措施组合的类型结构及其实施强度评估指标。主要涉及“放管服”改革的主要改革措施组合类型学分析，不同改革措施组合类型的结构特征及其运行机制，不同改革措施组合类型实施强度的评估指标建构及其检验等。
（4）“放管服”改革成效测评研究。涉及既有改革效能指数比较研究，中国特色“放管服”改革成效指数建构及其优化研究，特定区域“放管服”改革成效指数测评及其优化研究。
（5）“放管服”改革措施组合类型选择与改革成效的影响机制研究。通过各种实证研究方法的运用，基于经验数据，综合运用统计分析与实证调研方法，探析我国各级各地政府“放管服”改革类型及其成效的影响机制，以致建构出精确的相关性量化分析模型。这是建构出具有中国特色的“放管服”改革理论框架，进而提炼出所谓改革的“中国方案”和建构科学有效的相关领域“中国话语”的理论前提。
（6）国内外类似“放管服”改革的经验借鉴。对于国外，主要比较研究有关政府经济社会管理体制改革典型模式，探寻各种模式具有的共通性规律。同时，也要探析各类模式与特色机制，借鉴其中“合理内核”，以做到兼容并蓄、为我所用。就国内而言，主要是探索浙江、江苏、广东、上海等在“放管服”改革方面具有相对先进经验地区的改革措施组合类型及其实施强度等方面的经验与启示。
（7）深化“放管服”改革策略矩阵研究。包括借鉴国际标杆制度创新策略，参照国内领先者推出的“放管服”改革措施组合类型及其实施强度组合，根据实证检验的影响因素，有针对性地制定出不同的制度创新策略组合等。

文章来源 ：《上海行政学院学报》2021年第3期编辑 ：舒文校对：蔡龚涛审核：光涵

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